Alberto Quiñónez, Octubre 2009
- Introducción
- Antecedentes históricos
- Tres aspectos sobre la estructura tributaria salvadoreña
- Análisis general del comportamiento de la tributación
- Caracterización de la estructura tributaria
- Eficiencia del Impuesto al Valor Agregado (IVA)
- Productividad de la estructura tributaria
- Conclusiones
- Introducción
El escenario configurado por la crisis económica actual incide sobre los márgenes de maniobra que los gobiernos de todo el mundo pueden tener en la elaboración de política económica. Esto es aún más palpable en las economías periféricas, que no sólo están conectadas al aparato productivo mundial por las meras operaciones comerciales, sino por relaciones de dependencia estructural que minan aún más las posibilidades de hacer política económica desde y para cada uno de estos países.
En el caso salvadoreño, los Programas de Ajuste Estructural y de Estabilidad Económica, supusieron el menoscabo de las funciones estatales a través de la privatización de empresas públicas y la “simplificación” de algunos mecanismos como la de la estructura tributaria, que fue unificada en torno a dos impuestos: el IVA y el impuesto a la renta. Por otro lado, el proceso de dolarización implementado en 2001, significó el completo cercenamiento de los mecanismos de política monetaria.
En ese contexto, la política fiscal adquiere singular importancia al presentarse como la única vía de incidencia que tiene el sector público en la actividad económica.
Uno de los instrumentos de vital trascendencia dentro de la política fiscal es la política tributaria. La aplicación y la eficiencia de ésta, dependen de la estructura tributaria vigente en la economía, tanto de su carácter –progresivo o regresivo- y de condiciones institucionales que pueden facilitar o entorpecer la recaudación tributaria y la retransmisión de ésta hacia el aparato económico.
En este breve trabajo se intenta describir la situación que ha imperado en relación a la estructura tributaria en El Salvador, en el período que va desde 1992 hasta 2008. Dicha descripción está basada en el análisis del carácter del sistema tributario, la eficiencia de los principales impuestos y la productividad de dicho sistema, analizada como la relación entre ingresos y gastos del sector público.
- Antecedentes históricos
Como antesala, la estructura tributaria en la década de los ochenta se caracterizaba por la existencia de un gran número de impuestos, la ineficiencia de la mayoría de ellos, y su orientación hacia los impuestos sobre las actividades de comercio internacional. Los grandes vacíos que presentaba en términos de legalidad, permitían altos niveles de evasión y elusión fiscal. Además, era claramente regresiva: la imposición sobre la renta y la tributación de las empresas eran las últimas categorías de importancia en dicha estructura[1].
En síntesis, podría decirse que la estructura tributaria “no tenía principios claros de eficiencia, neutralidad y equidad, estaba orientada a alcanzar las metas fiscales trazadas […], había un elevado número de impuestos específicos, enorme cantidad de exenciones”[2].
Con la entrada al gobierno de Alfredo Cristiani, hay un giro en la concepción del modo de funcionar del sistema económico. La concepción neoliberal, sustentada en las condiciones de los Programas de Ajuste Estructural y de Estabilización Económica, traería la consigna de la reducción y reestructuración de las funciones del sector público. De ahí que la simplificación de la estructura tributaria haya consistido en la eliminación de muchos impuestos –principalmente los de baja recaudación-, a la par que los que gravaban al comercio exterior se disminuyeran significativamente. De forma paralela se crea un impuesto al consumo, el IVA, y se simplifica la estructura del impuesto a la renta.
En términos generales, es este el escenario sobre el que se desenvuelve el sistema tributario para 1992-2008, puesto que no ha habido cambios que lo afecten fundamentalmente. Los cambios ocurridos se resumen en el aumento del IVA del 10 al 13% en 1995, la eliminación de las exenciones al IVA y al impuesto sobre la renta en 1999, y la retención del 1% del IVA en 2005. Sin embargo, la médula de la estructura permaneció intacta: el eje lo constituían únicamente dos impuestos, el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto a la renta.
- Cuatro aspectos sobre la estructura tributaria salvadoreña
- Análisis general del comportamiento de la tributación
Para analizar brevemente las cuestiones referentes a la estructura tributaria, partiré del análisis de los efectos concretos que la política fiscal –específicamente tributaria- ha tenido sobre tres variables: los ingresos tributarios, el gasto público y la carga tributaria.
Como lo muestra el Gráfico 1, tanto los ingresos tributarios como el gasto del sector público han experimentado una tendencia al crecimiento en términos absolutos, al igual que el Producto Interno Bruto[3].
Como puede verse, las series son bastante estables. Excepto, quizás, para el gasto público, que muestra un repunte en 1996, como consecuencia de una reforma fiscal que pretendía aumentar el gasto público hasta un 50% del presupuesto; y una declinación fuera de tendencia en 2004, explicado por los planes de disminución del déficit fiscal.
En cuanto a los ingresos tributarios, uno de los principales puntos de quiebre es 1995, debido a que en ese año se aumenta la tasa del IVA hasta el 13%; el otro es a partir de 2004, como efecto acumulado de la ejecución del plan de Reactivación Económica, el cual planteaba una simplificación del IVA para el sector informal y el endurecimiento de los procedimientos de declaración de impuestos.
Gráfico 1
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR.Nota: El eje de la izquierda muestra los valores en millones de dólares para cada observación de los ingresos tributarios y el gasto público, mientras que el eje de la derecha muestra los valores en millones de dólares para las observaciones anuales del PIB.
En el Gráfico 2, vemos las tendencias de las tasas de crecimiento tanto de los ingresos tributarios como de los gastos públicos y del PIB. Como puede apreciarse la tendencia del gasto se adapta al comportamiento de los ingresos, lo que refleja que no ha existido una planeación a largo plazo sobre los objetivos fiscales de la administración pública, sino más bien una adaptación en el corto plazo de la ejecución de gastos dados los montos de recaudación y el nivel de comportamiento de la economía. En otras palabras, los gobiernos que han venido sucediéndose, han carecido de políticas y estrategias de largo plazo que tengan en cuenta los objetivos que un país subdesarrollado como El Salvador debe tener para poder entrar en las verdaderas vías del desarrollo. Sin embargo, más allá de eso, es necesario mencionar que, en principio, se carece de dichos objetivos. Y ello es producto de que no hayan existido políticas de inclusión sectorial, como resultado de la centralización del poder económico y político; por tanto, en El Salvador no se cuenta con objetivos de nación claramente definidos, lo cual entorpece la formulación de políticas económicas integrales y sustentables en el largo plazo. Por el contrario, lo que ha sido sistemático es la aplicación de políticas que benefician a sectores específicos.
Gráfico 2
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR.
En el gráfico siguiente, Gráfico 3, vemos el comportamiento del PIB y de la carga tributaria –la cual es el cociente entre los ingresos tributarios y el PIB-. Como podemos ver, aunque la tendencia ha sido el crecimiento de la carga tributaria en el largo plazo, éste ha sido poco significativo, creciendo menos del 4% en el período estudiado (para 1992, la carga tributaria era 9.6% y para 2006, de 13.05%; una diferencia de apenas 3.4 puntos porcentuales).
Es de recalcar que a pesar de las reformas llevadas a cabo a lo largo del período, la carga tributaria no ha sufrido un aumento significativo. Por el contrario, ha permanecido bastante estable, lo que podría indicarnos que las reformas han sido poco productivas, en el sentido de que no han incrementado los coeficientes de recaudación en forma sustancial. La baja productividad de las reformas tributarias no están fundamentadas sólo en ciertas cuestiones que el sector empresarial esgrime como argumentos ya trillados para desacreditar dichas reformas, a saber: los desincentivos a la producción privada, la distorsión generada en los mercados, la pérdida de competitividad con respecto al sector externo, etc.
Por el contrario, dichos niveles de baja productividad obedecen a los vacíos legales y a la debilidad institucional del sector público, que permiten mantener niveles bastantes significativos de elusión y evasión fiscal; además, las limitantes institucionales y presupuestarias de los organismos encargados de operar la política fiscal, representan obstáculos que dificultan la eficiencia en los procesos de recaudación tributaria.
Gráfico 3
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR.- Caracterización: ¿Es la estructura tributaria regresiva?
Dos conceptos importantes al momento de estudiar una estructura impositiva son los de regresividad o progresividad de dicha estructura. Estos conceptos aluden al hecho de sí la estructura impositiva grava los objetos o los sujetos económicos, y de sí existe cierto grado de discriminación implícita o explícita. Una estructura progresiva es aquella en la cual predominan los impuestos directos, es decir, aquellos que gravan el ingreso y el patrimonio con tasas proporcionales; mientras que una estructura regresiva es en la cual predominan los impuestos indirectos, que gravan el consumo con tasas iguales para todos los miembros de la sociedad.
Un sistema tributario ideal debe ser, en esencia, progresivo, para corregir las distorsiones en la distribución de la riqueza que surgen como consecuencia de un sistema económico ineficiente. Por tanto, en este apartado veremos si la estructura tributaria salvadoreña es regresiva o progresiva, para este propósito utilizaremos como indicador las tasas de participación de los principales impuestos directos e indirectos de la economía salvadoreña dentro del PIB y dentro de los ingresos tributarios. Estos son: El Impuesto al Valor Agregado (IVA), como impuesto indirecto; y el Impuesto a la Renta, como impuesto directo.
Gráfico 4
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR.
El Gráfico 4 muestra los cocientes IVA/PIB y RENTA/PIB. Estos indicadores muestran la recaudación obtenida por efecto de cada uno de los impuestos considerados –IVA y Renta- por cada dólar producido en la economía salvadoreña. Para el caso de ambos impuestos, esa recaudación se ha duplicado para el período de estudio. Sin embargo, lo que se desprende del análisis de este primer indicador es la tendencia a recaudar más sobre la base de los impuestos indirectos. Nótese que en todo el período la tasa de recaudación por IVA es mayor a la tasa de recaudación por Renta.
Por otro lado, ambas tasas de recaudación pueden considerarse significativamente bajas, tomando en cuenta, por ejemplo, que el impuesto del valor agregado debería representar el 13% del producto, como lo estipula la ley, pero solamente alcanza el 7% en los últimos años. Esto se debe a la ineficiencia de la administración pública en materia de recaudación tributaria, además del problema de la evasión fiscal que siempre ha estado presente y de los vacíos legales que permiten eludir impuestos.
El análisis del comportamiento del segundo indicador (cocientes IVA/ITR y Renta/ITR), puede resumirse en el Gráfico 5. Este cuadro nos indica las tasas de participación del IVA y del impuesto a la Renta dentro de los ingresos tributarios. Como puede apreciarse, para todo el período la tasa de participación del IVA es predominante sobre la tasa de participación del Impuesto a la Renta, alcanzando el primero tasas de hasta 55% de los ingresos tributarios, mientras que la Renta en su mejor año apenas alcanza un 34%. De esta manera, la estructura tributaria salvadoreña es evidentemente regresiva, ya que se basa sobre la recaudación indirecta a través del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Gráfico 5
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR.
La regresividad de una estructura tributaria implica cierta inequidad en cuanto al pago por impuestos. Dado que la tasa impositiva por consumo es igual para todos los niveles de ingresos, las personas con menor nivel de renta pagan relativamente más que las personas con renta mayor.
El principal impacto de esto es que en el largo plazo exista una desviación de uno de los objetivos que debe regir todo sistema tributario, éste es, el de promover una distribución eficiente y equitativa de los ingresos generados por una economía.
En el caso salvadoreño, la situación es aún más alarmante: en una economía con un alto nivel de concentración de la riqueza[4], dependiente en forma progresiva de las remesas provenientes de los Estados Unidos, con un sector agrícola débil y atrasado y un sector industrial poco competitivo, basar la recaudación tributaria en impuestos indirectos es apostarle a un castillo de arena, condicionado por la volatilidad de los flujos de remesas y por una insustentabilidad en el largo plazo. Además, el carácter regresivo del sistema tributario no sólo mantiene las condiciones de desigualdad estructural, sino que las agrava, potenciando aún más la concentración del poder económico.
- Eficiencia de los principales impuestos
Como vimos en el apartado anterior, el IVA es el impuesto de mayor peso dentro de la estructura tributaria salvadoreña. En orden a profundizar un poco más en el análisis de dicho impuesto, trataré en este apartado la cuestión de la eficiencia del mismo. En este sentido, se ha adoptado el índice de eficiencia del IVA[5], el cual “indica aproximadamente cuál es el porcentaje de recaudación efectiva con respecto a la recaudación potencial, dada una determinada tasa impositiva”[6]. Dicho índice está definido por: 
Donde “e” es el grado de eficiencia del impuesto al valor agregado, “r” es la recaudación efectiva del IVA, “t” la tasa de dicho impuesto, y PIB es el producto interno bruto de cada año[7]. Los resultados del cálculo de dicho índice se muestran en el Gráfico 6.
Gráfico 6
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR.
Nota: El eje vertical de la izquierda muestra los porcentajes correspondientes al Índice de Eficiencia; el eje vertical de la derecha muestra los niveles de participación del IVA dentro del PIB y los niveles de carga tributaria.
Como es notorio, la recaudación efectiva representa en el mejor de los casos un 54% de la recaudación potencial, el resto -46%- sería lo que el sector público deja de captar a través de la tributación por efecto de la evasión y la elusión fiscal. En conclusión, el impuesto al valor agregado se muestra como un impuesto ineficiente, más por las limitantes institucionales que por sí mismo. Luego, la estructura tributaria en El Salvador es regresiva, basada fundamentalmente en un impuesto al consumo, el IVA, el cual posee bajos niveles de eficiencia.
¿Cabría entonces deducir que la estructura tributaria misma es ineficiente y poco productiva? En principio, como consecuencia lógica, puede deducirse dicha conclusión. Pero más objetivamente se estudia la productividad de la estructura tributaria, a través de un análisis empírico.
- Productividad de la Estructura tributaria
Establecido el carácter de la estructura tributaria y la eficiencia del principal impuesto sobre la que aquella descansa, el siguiente aspecto de este estudio está enfocado a la productividad de la estructura tributaria. El criterio que hemos tomado aquí es la capacidad de los ingresos tributarios (ITR) para financiar los gastos del sector público (GT). De este modo, hemos comparado los cocientes ITR/PIB –que corresponde a la carga tributaria- y GT/PIB, como primera aproximación de la productividad, analizando este indicador a lo largo del período 1992-2008.
Luego, como un segundo indicador, hemos tomado la relación ingresos tributarios/gastos (ITR/GT), como una medida más general de medir la productividad: este cociente muestra la capacidad de financiamiento de gastos que tienen los ingresos tributarios. El criterio fundamental de este indicador es que, dado que los gastos del sector público deberían ser iguales a sus ingresos, el cociente ITR/GT sería igual a la unidad (1) en estado de “equilibrio”, sería mayor a uno en situación de superávit y menor a uno en caso de déficit fiscal[8]. Los resultados de ambos indicadores se presentan en el Gráfico 7.
Gráfico 7
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR.
Nota: El eje vertical de la izquierda muestra los porcentajes para valores dados de (ITR/PIB) y (GT/PIB); el eje vertical de la derecha los muestra para valores dados de (ITR/GT).
El gráfico muestra como lo dijimos el comportamiento de ITR/PIB y GT/PIB. Por un lado, podemos observar a lo largo del período una disminución relativa de los gastos del sector público (que no es, sin embargo, muy significativa), mientras que hay un crecimiento de los ingresos como porcentaje del PIB (de 9.6% en 1192 a 13% en 2008). Sin embargo, para todo el período, los montos de recaudación muestran una participación menor dentro del PIB que la participación de los montos de gastos; de hecho, la diferencia promedio entre ambos es de 7.1%.
Nuestro segundo indicador –el cociente ITR/GT- simplifica más el análisis: como puede observarse, en todo el período existe una situación de déficit, lo cual se expresa en “capacidades de financiamiento” menores a la unidad. Si bien es cierto que dicha capacidad ha ido aumentando (hasta un máximo de 0.73 en 2007), también es cierto que es insuficiente para contrarrestar los gastos del sector público y que le resta capacidad de maniobra al gobierno al momento de querer hacer frente a situaciones de crisis económica, como la que actualmente está afectando a nuestro país.
- Conclusiones
A lo largo del artículo hemos visto como ha ido evolucionando la estructura tributaria en El Salvador, específicamente en el período de post guerra, desde 1992 hasta 2008. Dicha evolución presenta caracteres bastante cuestionables. En primer término, con lo que se refiere al carácter de la estructura tributaria el cual, como se dijo, es claramente regresivo. Segundo, con respecto al hecho de que esa regresividad tiene como base un impuesto –el IVA- cuyo desempeño es ineficiente. Y, por último, es también cuestionable que, en conjunto, la estructura tributaria no permite al sector público solventar sus patrones de gasto. La única herramienta con que cuenta el sector público para incidir en la economía tiene enormes falencias.
Hay también que decir, que las políticas económicas de los gobiernos que se han sucedido no han tenido una visión de largo plazo, ni de carácter nacional. Ello se deriva del hecho de que los intereses de ciertos grupos específicos son los que han primado a la hora de hacer política económica.
Por otro lado, la baja productividad de la estructura de captación de ingresos ha llevado a que las políticas de endeudamiento amplíen su margen de acción, con el consecuente aumento de las obligaciones del Estado.
Con el cambio de gobierno, las expectativas sobre un cambio en las condiciones económicas y sociales de la mayoría de población, deberían filtrarse en las posibilidades de un cambio a nivel de las formas de hacer política económica. Más específicamente, en la potencialidad que presenta un cambio en la estructura tributaria –principal instrumento de la política fiscal-, cuya transformación facilitaría los procesos de redistribución de la riqueza, de financiamiento y de reconversión del sector público.
Sin embargo, las mejoras en la estructura tributaria deberán estar acompañadas de otras medidas, de otras estrategias que permitan que dicho cambio sea un adelanto y no un retroceso en el camino hacia el desarrollo económico.
[1] Rochac, Alfonso. Política fiscal: análisis de la estructura tributaria de El Salvador y sugerencias de política tributaria.
[2] Alemán Brizuela, Carmen. El impacto de la política fiscal en la distribución del ingreso en El Salvador en el año 2002. Tesis de graduación. UCA 2002. A su vez, la autora cita, sobre el mismo párrafo, a Pleitez, William; La política fiscal en El Salvador en el periodo 1978-2001: Desafíos y perspectivas de la dolarización.
[3] Todas las series de datos utilizadas en este trabajo han sido corregidas por el Deflactor Implícito del PIB, para contrarrestar el efecto precio sobre el comportamiento de las variables.
[4] Coeficientes de Gini, estimados con datos de la CEPAL y DIGESTYC, muestran niveles de 0.51 en promedio para el período 1991-2002.
[5] La metodología en el cálculo de este índice ha sido propuesto en: Moreno, Raúl. Reforma fiscal en El Salvador: una exigencia impostergable. Funde. Básicamente se siguen los lineamientos en dicho trabajo, adaptados al período del presente artículo.
[6] Ibíd.
[7] Moreno especifica que en la ecuación puede utilizarse el Consumo agregado de la economía, el Valor Agregado o PIB, o el Valor Agregado Ajustado, que sería el valor agregado total menos el valor agregado de los sectores exentos del pago del IVA. Se ha seguido aquí la segunda metodología, es decir, el cálculo del índice de eficiencia del IVA utilizando el Valor Agregado Total, debido principalmente a limitantes de información
[8] La sola inclusión de los Ingresos Tributarios en este indicador responde a que dicho tipo de ingresos representa el 90% de los ingresos del sector público, como promedio para el período estudiado; en otras palabras, la importancia de estos es, por mucho, mayor a la de los Ingresos No Tributarios.
